漢家地方官學之設立，始於前漢景帝末年時之蜀郡太守文翁，文翁當時在蜀郡修建學官，招各縣子弟入學，除其徭役，成績好的補爲郡縣吏員，次之的用爲孝悌、力田。孝悌、力田是鄉官，沒有什麽實權，榮譽性質的，但在政治、經濟上有優待。
文翁以後，前漢共有三次诏令地方興建官學，分别是在武帝、元帝和平帝時，不過武帝、元帝這兩次隻是令郡國建學，平帝這一次則因王莽之提倡而把官學的設立深入到了縣、鄉、聚：郡國曰學，縣、道、邑、侯國曰校，鄉曰庠，聚曰序，聚者，聚落之意，即是“裏”。漢家以孝治天下，庠、序作爲最底層的教育機構，隻教授《孝經》這一本書。
入到本朝，地方官學的設立更加普遍起來，學校的規模也更比前漢要大，郡校在校的學生人數動辄成百上千，學校的經師、郡縣的學官人數也比前漢爲多，郡學的文學掾史、教授各經的經師常達十數人至數十人，乃至有的地方，在“亭”設的還有學校，如陳留郡的蒲亭現就有學官。在入學學生的身份資格上，本朝和前朝一樣，都沒有什麽限制，無論貧富貴賤，隻要有心於學就可入學，并沒有地域限制，外地的學子也可以入學。
總而言之，自有官學，發展至今，上至太學，下至庠序，帝國整個面向平民的教育系統已大緻建設完成，較之先秦時期的貴族教育，這無疑是一個巨大的進步，但話又說回來，此時畢竟是官學設立的早期階段，缺點還是有很多的。
以荀貞後世而來的眼光來看，他認爲至少有三個缺點。
首先，學校庠序的設立、發展規模全憑地方長吏的喜好與推動，時興時廢，難以持久；其次，學校沒有正規的課程設置，不像後世的學校一樣，每天都有固定的課程必須要上，有的經師隻在一年的某些時節召集學生講經；再次，郡縣官學和太學沒有從屬的關系，師資也比較差。
這三個缺點可以用一句話來總結，那就是：尚未形成制度性。
荀貞既有意避免原本曆史上“九品中正制”之出現，平時他對此也是早就做過多方面思考的，該怎麽才能避免？扭轉風議的習氣，不使輿論掌握在少數士人手中，杜絕再有如應劭等這樣以輿論左右官員人事的任用之情況出現是輔助的手段，他想來想去，唯一的、也是最正途的辦法隻能、也隻有是在平民教育上下功夫。
隻有把平民教育搞好了，把平民的受教育水平提高了，然後才能以“糾正宦官專權以來的請托**之風”爲借口，重申漢家通過考試才能入仕的制度，慢慢地再把這個制度擴展開來，行使科舉固然難，但可以先由此而确立一個近似科舉的制度，或言之科舉的雛形。
所謂“漢家通過考試才能入仕的制度”，漢家的入仕途徑有好幾種，其中一種便是射策之途，這主要是針對太學生的，前漢後期，太學生的歲課分爲三科，甲科四十人爲郎中，乙科二十人爲太子舍人，丙科四十人補文學掌故，本朝雖有變動，但大緻沿襲。此外，被郡國舉爲孝廉的等等，在被郡國舉薦後也都是還需要再經過嚴格考試的。
荀貞現下隻有一州之地，中央官吏的入仕途徑，他管不着，但從另一方面來看，從“郡縣長吏有權征辟屬吏”這一通例入手，這正好也是他目前的優勢所在，他大可以學文翁在蜀郡時的舉措，郡學生學有所成者，“高者以補郡縣吏，次爲孝悌、力田”，先從郡縣入手。
事實上，不止文翁，因爲郡縣屬吏的征辟任用權在郡縣長吏的手上，所以很多的郡國長吏都做過擢用郡學生中之優異者爲郡縣吏的事情，隻是和郡縣學校的設立一樣，帝國在這方面也沒有形成固定的制度，這些還都隻是郡國長吏的個人所爲。荀貞在經過再三之深思後，覺得他可以結合太學生射策、孝廉等需經考試之制度，将此制度化。
考試入仕未成制度化和平民教育未成制度化，從某種程度而言，這兩者是果與因的關系，也就是說，要想把射策入仕制度化，首先就得把平民教育制度化。
平民教育制度化的試點，荀貞決定将之放在廣陵。
他已經知道了當下平民教育的缺點，對症下藥，糾改發展就很簡單了。
州府的集簿從事秦松是堂邑人，荀貞特地去他家裏坐了一坐，以示恩寵，之後離開堂邑，由堂邑再往西是九江地界，轉而向北，行百餘裏，至東陽，陳矯是東陽人，他現在郯縣爲令，荀貞亦去了一趟他的家中，谒其父母尊長，賞以補品。他這般舉爲，秦松、陳矯自感激不已。
由東陽再往北，渡過淮水是淩縣，此是廣陵最西北角的縣邑，年初攻下邳，趙雲即是由此而爲奇兵出的。荀貞不打算去這個縣了，接下來他要轉向西行，再入下邳境内。之前他巡視下邳時，是由下邳縣直接向東，沒有巡視下邳郡南部的諸縣，放在了此時再去。
臨别之際，荀貞召來王朗，又命把衛旌叫來，笑對王朗說道：“此子好學，既仍願留在郡學讀經，可任其留也，待州學建成，再召入州中。君日常有暇，可代我常考問他，如日有進步，不需告我，倘有退步，可傳檄我知，我當斥責之！”又笑問衛旌，“可否？”
前年荀貞初臨廣陵，視察郡學，喜衛旌誦讀不倦，本欲辟爲童子吏，而被衛旌以學業未成所拒，此次行州到廣陵縣，荀貞再次視察郡學時，專門考問衛旌，覺其果有小成，便将他辟爲了幕府的舍人，衛旌仍以學業未成拒絕，但荀貞因有意将地方官學制度化，需要一個由頭，所以這次卻沒有再任由他拒絕自己，而是下達了辟用的檄書，不過允許他仍留在郡學讀書。
衛旌今年十五歲了，昂然而立，應道：“如有退步，甘領将軍責罰。”
王朗笑着應諾。
荀貞從容說道：“景興，而今戰亂，風俗凋薄，愈是如此，愈當重教化，是故我前年雖郡府無錢，仍大力興倡郡縣學校，今行廣陵，見君亦重教育，我心歡喜。然以我觀之，似尚不足。”
王朗肅然問道：“何處不足？敢請将軍示下。”
“‘其人存，則其政舉；其人亡，則其政息。’我與君皆重教化，學校庠序遂盛，而如當君離任，還能盛否？卻是不好說。此其一不足。學、校經師雖衆，卻不能每日開課，學子如衛旌者，竟時有欲學而不得。此其二不足。我考察學、校經師，良莠不齊。此其三不足。”
王朗說道：“将軍所指，朗有同感。”
“我意對此三弊加以糾改，君意何如？”
王朗喜道：“那當然是最好不過了！”旋即又犯疑，問道，“隻是不知明将軍意欲如何改？”