宋代的州、縣衙門中，除了中央所委派的官員外，還有很大數量的吏。在州一級政府裏，有孔目官、勾押官、開拆官、押司官，糧料官等等；在縣衙門裏，有押司、錄事、手分、貼司等；在縣以下，還有鄉和裏，由官府差派鄉村的地主當裏正、戶長和耆長。裏正、戶長負責“課督賦稅”。耆長則專司“逐捕盜賊”。總之，這些鄉村裏正也算是官僚系統中最基層的小吏。由此可見吏是統治集團中一個重要而不可忽視的組成部分，其名目繁多，最主要的職責是經手征收賦稅，處理獄訟。
而吏的來源有的是召募，有的是差派，有的吏是世襲的，父死子繼。但絕大部分從形勢戶中選充。按照宋朝制度，鄉村上戶須服職役，即吏役，即擔任州縣衙門公吏或鄉村基層政權頭目，他們輪差服役期間，就由平戶升格爲形勢戶，退役之後，又降爲平戶。盡管各地的劃分戶等标準不一，但鄉村上戶往往擁有幾百畝以上的田産，按現代的說法就是地主富農。
由此可見形勢戶是宋朝統治的基礎﹐皇帝依靠朝臣治理國家，依靠地方官員和形勢戶管理國家﹐維護統治百姓。在法律上，形勢戶中的吏戶沒有特定的權利，無論是輪差還是自願投名，多無雇錢。實施募役法後，如推司等吏多支給俸祿，但标準很低，而多數公吏如攔頭、鬥子等，仍是不支雇錢。且吏人缺乏考評晉升等有效的激勵政策，出職入仕的機會較少。因而充當胥吏，被上戶們視爲沉重的負擔。
這些胥吏所承擔的事務繁重，一有過犯責罰也較重。而待遇又微薄，他們便多設法苛取，利用辦差的機會營私舞弊，或輔助長官作奸犯科，從中謀利。因此爲吏者他們一方面是上級官吏的勒索和淩蔑對象，甚至有爲此傾家蕩産者。但另一方面他們又利用權力舞法弄權，魚肉鄉裏，這兩方面的現象也正體現了中國傳統基層行政的特色。
大家想不通的地方可以腦補下《水浒傳》，宋江便是出身上戶，被官府征發服役充當衙門中押司。其是沒有工資的，但他生活的很好，還有閑錢養外室。遇到‘英雄’有難，動辄幾十兩銀子的資助，在江湖上赢得了及時雨的大名。可以想象一下，他的上司——知縣，月工資不過是三十貫左右，他哪裏來的那麽多錢，隻憑家裏百畝地的收入恐怕經不起他揮霍的，想想來錢的道兒也隻有一途——以權斂财，搜刮百姓。
晁蓋是宋江的同鄉，也是一個小吏，但他地位更低，隻是一個保正。神宗時，推行保甲法，規定每五戶爲一保，五十戶爲一大保，五百戶爲一都保，分别設保長、大保長和都保正、副保正。他管着一個村估計是個都保正，專司催款派工、緝捕盜賊的職責。即便如此小吏便能在村中呼風喚雨，可以役使村民到其家中免費幫工，領着鄉兵随便抓人，甚至他犯事兒了還能脅迫一批人跟他殺官造反，由此可見這官實在不大，但能量實在是不小啊！
有人說中國現代是就是人情社會，其實在處于農業社會的大宋朝更甚，如此一來開後門講關系的事兒總免不了的。而這些處于行政體系底層的吏員掌握着收取稅賦，派款派工的權力，有些人則會豁免親朋好友服徭役，收禮後也會給對方開逃差的小綠燈。大家鄉裏鄉親的誰不知誰怎麽回事，此種不公平的事情時有發生，便會讓其他人産生看法，轉而消極對抗，甚至是直接對抗。
另外，在這個以人力爲主，缺醫少藥的時代，無論是作爲鄉兵還是民夫接受征調都是有生命危險的，有可能去了便回不來；再有服徭役不僅要自己出錢出力，還常常會損失牲畜和工具，可損失也隻能自己承擔；再有服徭役不僅工作頗爲辛苦，且可能耽誤農活，可以說費力不得利；最後便是一旦接受征調便會背景離鄉，對于喜歡在家門口打轉轉的小農如何願意。
所以趙昺覺得百姓有逃避傾向也實屬人之常情，但自己不僅要守住瓊州，而且以後要建設瓊州，離開民衆的支持是不可能完成的，因而必須有對人力資源和物質資源有着強大的控制力與動員效能，方能調動起龐大的人力和物力。可單憑行政命令和強制手段有時是無法實現的，這就要求重新建立起嚴密的基層政權體系。現在根源找到了，怎麽才能解決才是關鍵……
如今瓊州官場的整頓已經進入收尾階段，那些站着茅坑不拉屎的，手到處亂伸的，吃飽沒事等死的都已經被清理。而趙昺知道主官好隻是開端，他再能幹可也不可能事事躬親，否則累死他也完不成，因而大量的具體工作還需要借助上通下聯的吏員去做。但如果不做出改變，依然采用舊例征用吏員，結果便是好不了幾天仍然重蹈覆轍，所以必須對現有體制進行改革。
關鍵點現在也找到了，要如何做才能建立起一支招之能來，來之能戰的胥吏隊伍呢？他知道吏員們之所以工作不積極，甚至消極對待，違法亂紀的現象不絕，無外乎幾個原因：一者工資太低，或是沒有，使他們的基本生活難以得到保障。所以惡吏便以權謀私敲詐勒索百姓，好些的消極對待或是撂挑子不幹；二者是吏員多無編制，也就是說他們是臨時工，工傷、戰死沒有撫恤，退休沒有養老金，幹的好沒有獎金；三者便是上升渠道被堵死，想要轉幹難比登天，所以難免生出幹好幹壞都一樣，多撈一點是一點的思想……(未完待續。)