如今坐鎮都督府的是馮道，在李誠中的委托中，他“暫督營州軍政事”。但馮道卻有自知之明，隻是埋頭于民事，對于軍事，從來不加過問。在遇到征募、訓練、哨探、巡邏等軍隊事宜時，他都讓李誠中麾下的幾個軍官頭子拿出意見和章程，然後毫不猶豫的按照這些意見和章程予以實施。
李誠中前往幽州的這段時期，主掌柳城兵事的實際上是以下幾人：甲都都頭、仁勇校尉姜苗，丙都都頭、仁勇校尉周砍刀，甲都左隊隊正、仁勇副尉鍾四郎，乙都左隊隊正、仁勇副尉孟徐興，乙都右隊隊正、仁勇副尉焦成橋，後勤隊隊正、培戎校尉趙大，親衛夥夥長、培戎校尉周小郎，以及“狼軍”隊正解裏。
上述八人除解裏外，都是最早跟随李誠中的老部下，也是李誠中所部資曆最深者，同時更是李誠中最爲看重的軍官，在軍中享有最高話語權。在李誠中逐漸形成的用兵概念裏，這些人雖有固定且具體的職務，但在具體使用中，卻大都很模糊，起到了獨擋一面的作用。
比如姜苗，雖爲甲都都頭，實際上卻逐漸脫離了領兵的職責，頗似後世的部隊參謀。又比如周砍刀，雖爲丙都都頭，在作戰時卻統領各都刀盾手，作爲近身搏殺的指揮。孟徐興和焦成橋雖是一隊的隊官，卻擔負着弓箭指揮的角色。鍾四郎的甲都左隊，則是李誠中麾下最爲精銳的第一線精銳。趙大和周小郎也往往被李誠中賦予其他任務，至于解裏，除了帶領“郎軍”外，還是全軍的騎射教官，同時也是騎軍在作戰時的實際指揮者。
這些人在軍中威望素著，馮道自己也明白，真要讓他幹涉軍中事務，也沒人願意聽他的。因此，馮道真正處理和決定的，都是民事。
但柳城那麽大，諸事繁雜，尤其是契丹人占據的這些年，不重文治，要想恢複大唐當年的制度，重現文治的有條不紊，實在是一件艱苦的事情。馮道一個人肯定忙不過來，他便隻好從白狼山抽調了七八個協助過他一個冬天的老百姓過來。這些在白狼山被臨時任命爲“科員”的老百姓，是平素負責各處事務的管事，比如記錄和書寫的程岱，比如發放“工分”的劉子旭，比如管理倉庫的程奢，比如組織伐木的郭央……
抽調過來的這七八人，大都是原來三個村中略識文字、讀過幾年書的，又經過馮道一個冬天的強化培訓，算是白狼山中文化素養最高的了，對于協助馮道施政也比較熟悉。當初将這些人召集使用的時候，李誠中突發奇想，都統統任命爲了“科員”，對于這個詞，馮道還專門和他讨論過，李誠中說不出這個詞的來由，但給出了這個身份的後續——副主任科員及主任科員。
馮道當時想要探讨究竟，李誠中解釋不出，隻能耍賴，他對馮道說，你覺得我有權任命文官麽？馮道說沒有。李誠中又問，既然不是正式官員，你管我叫他們什麽，我喜歡這麽叫，不行麽？馮道又問，那副主任和主任又有什麽區别？李誠中道，他們幹得好，我就給他們升職，享受相應待遇和職權，這才能給人盼頭。于是馮道無語，科員這個職務便沿用了下來。…,
但僅靠這些人還是不夠，馮道又啓用了幾個契丹人使用過的文吏。這些文吏大都是品部大長老完失明結交和使用的文人，是柳城裏的真正的讀書人，不僅寫得好文章，也能寫得好字、作得好詩。他們在讀書一道上比白狼山來的幾個“科員”強上不止百倍，但身份上卻屬于“降臣”之列，因此雖然對“科員”們不服，當面的時候卻又隻能陪着笑臉。
如今大堂之内正在議事，大唐朝唯一一個在柳城有品級的文官——司士曹馮道居于正中，白狼山“科員”們和柳城“降臣”泾渭分明，分列左右。
“……經過再次核計，城中居戶爲四千一百八十一戶，丁一萬七千二百九十；城畿居戶三千一百二十七戶，丁一萬兩千四百三十八……”程奢幾乎不看手中的文卷，侃侃而談，一應數字，清晰道來，分毫不差。他在白狼山中專司管理倉庫，每日裏統計進進出出的物品，對數字十分敏感。調到柳城之後，對“降臣”們上報的數據心存疑慮，在馮道的同意下重新組織人手進行了統查，一查之後果然不符。
第二次柳城人口普查的數字比“降臣”們上報的數字多了五千餘人，對于丁口不到三萬的柳城來說，差異率太過巨大了一些，令一旁的“降臣”們羞愧不已。品部大長老完失明喜好漢人文化，對于詩詞曲賦、琴棋書畫有着偏好，這些“降臣”平日裏更多注重投其所好，對于民政實務便不加關心，上次回報馮道的時候，也隻是按照習慣做了大緻估算，是以出現了很大的誤差。
程奢繼續道：“目前契丹人手中還有一定數量的奴律，大多是奚人、靺鞨人、霫人，當然也有少數契丹同族，數量約爲三千到五千。”自從占據柳城之後，不用下令，契丹人便将手中所虜掠的漢人奴隸全部釋放，隻是對其他各族奴隸仍然舍不得出手，靜觀時局。
當初攻入柳城的時候，李誠中兵力太過單薄，爲了順利控制柳城，他采取的是安撫政策，即對品部各長老予以優待，保留其财産和地位，并借助長老們的兵力。這項政策在鞏固了平州軍的占領事實之外，也留下了很大的隐患，隻不過現在還不是消除隐患的時候，因此馮道和李誠中對這些長老們暫時不予處置。
對丁口的統計是必須進行的，隻有統計清楚确切的丁口數量，才能真切地實施征稅、加賦、派役等官府行爲，因爲所有上述行爲的基礎都是依據丁口而來，這就是中國實行了千年的人頭稅，與後世以财産和流轉環節爲征稅标的的稅制有着巨大的區别。
人口數量的多少，不僅關系着稅賦的多少，同時意味着可募兵員的多少。按照唐末募兵制，藩鎮常備軍隊的募兵比例大約爲三十比一，這些軍隊是職業兵，随時可戰，随時敢戰。當大戰發生時，除了募兵外，還可征發民夫，征發比例爲一戶一丁，即十人一丁甚至五人一丁。這些民夫平時承擔辎重後勤的徭役，遇到緊急情況時，則需加入作戰。
以柳城目前的丁口來算，常備募兵應爲一千人，戰時可征發四千至六千民夫。用後世的話來說，這就是柳城現在的戰時動員能力。當然，這種動員并不是極限動員能力，在守城戰中，有深得民心的守将往往能赢得全稱軍民的效死，無論男女都會上城幫助防守，這種城池也是最難攻克的。…,
程奢報告完畢，馮道開始布置，将在場的部分人分作數組，準備從柳城出發，前往柳城以南五十裏外的營州南部地區查訪，統計各村各寨各堡的丁口人數。這項任務非常艱巨，預計将遇到各種困難。
自從契丹人占據柳城以後，四處虜掠各族人口爲奴，許多百姓都逃離了原來所居的村寨，很多村寨已經沒有人煙，同時，在許多契丹人勢力達不到的地方，結成了不少新的村寨。
而在很多大戶的帶領下，許多村寨則結寨自保，構築寨牆，組織團練，以武力抵抗契丹人的進犯，保護村寨不被流民哄搶。這些村寨形成了具有軍事形态的堡寨，在一定意義上成爲了營州南部的一個個獨立的小王國，能否順利将這些堡寨納入治下，也是此次南下的關鍵。爲此，馮道親自書寫了許多公文，加蓋平州刺史府司士印和前營指揮使印鑒，全數派發給了南下的各個“工作組”。
通過對柳城城中和城畿五十裏的兩次“人口普查”對比，白狼山“科員”們的實務能力顯然高出柳城“降臣”們不止一籌，因此，馮道在分派“工作組”的時候，都以“科員”們爲首，以“降臣”爲輔，這在事實上承認了白狼山“科員”們在民政架構上的領導地位。
議定之後，劉子旭将手頭的一起案件重新提了出來。這起案件發生于五日前，具體經過是這樣的，一位契丹人将自己手上的漢人奴隸釋放後，雙方在街頭不經意間相遇，憤恨于往日契丹人對自己的侮辱和殘害，漢人當街辱罵了自己過去的“主人”，契丹人适逢酒後出行，沖動之下拔刀當街殺人，結果被巡城的軍士當場拿獲。
這個契丹人當街殺死漢人的行徑引起了不小的震動，不僅令所有契丹人感到惶恐，同時讓新加入“狼軍”的契丹兵人人自危。對于如何處理這起案件，整個柳城都陷入了熱議之中。意見大緻分爲兩類，一是重處，即将殺人的契丹人全家處死，持這種意見的是品部各長老及軍中将士，尤以小郎君兀裏爲甚。當時兀裏一把鼻涕一把眼淚的在馮道面前哭訴，仿佛不如此不能表其昭昭之心。
二是輕處，即隻處死殺人的契丹人，而不論及家人，持這種意見的以中下層百姓爲主，包括各族普通百姓及行商。他們不希望剛剛安定下來的生活在此陷入動蕩，害怕引發漢人和契丹人之間的族群報複與仇殺。
對于如何處置，馮道一直在考慮，如今文吏們即将南下，負責刑名的劉子旭也是其中之一，再壓在手頭顯然不行了，便又将這一案件提了出來，請示裁奪。