在《二十一條》談判之後，日本方面開始移動軍隊的砝碼，增兵南滿，在談判桌上公開亮出軍事威脅這張牌，直接用戰争恫吓中國代表，聲稱“于數日内若無滿意答複，恐生不測之事。”在日本的軍事威懾之下，從3月9日的第八次談判開始，中國代表開始全面讓步，包括旅大租界、南滿鐵路、安奉鐵路展期問題等一些條款上，完全遵從日方的要求。但誰也未曾料到，日方代表對中國的讓步，非但不領情，反而變本加厲，态度變得更加蠻橫，繼續移動增兵這顆砝碼，逼着中國一讓再讓。3月上旬，日本接連向旅大增兵3000人、濟南增兵700人、坊子增兵500餘人，包括一個馬隊和一個炮隊。中方無力承受這些軍事壓力，隻好在吉長鐵路借款合同、南滿課稅抵押外債、南滿東蒙築路、南滿聘用日本顧問的優先權、南滿指定區域内的日本采礦權等一系列問題上再次做出重大讓步。
暮春四月，北京已是莺飛柳長，但外交部的院落裏依然是劍拔弩張。在東蒙問題上，中國代表始終咬得很緊，雙方意見相持不下，終于導緻4月17日中日談判戛然中斷。
談判中斷了10天，雙方代表雖未面對面地交鋒，但幕後活動在各種矛盾的夾縫中，不露聲色地進行着。《二十一條》談判中道受阻，使外相加藤的處境極爲難堪，潛伏在《二十一條》背後的國内各派意見分歧和矛盾，此時一遇風吹草動便浮出水面，加藤前受軍界強硬派的指責，後受元老們的牽制和非難，隻得以東蒙問題上的讓步來維持談判。
而中國國内，要求**，甚至不惜一戰的呼聲也越來越高。尤其是西南各路軍閥，最是站着說話不腰疼。
就此時中日兩國國力來看，如果爆發戰争，中國必敗無疑，但是日本人也未必能全身而退。隻是袁世凱這時也有自己的苦衷，段祺瑞躲進西山不問政事；馮國璋羽翼已經豐滿，變得桀骜不馴不服從自己的指揮；王士珍年事已高，難堪大用；大兒子袁克定的模範團隻是初生之犢，就算他們敢打，袁世凱也不舍得把這些袁家軍用到日本人刀下；至于蔡锷、蔣方震之輩~~袁世凱也不敢充分信任。
一番權衡下來，袁世凱居然發現自己堂堂一個中華民國大總統居然沒人可用，着實憤懑。
“報告。”衛兵在門外大聲說道：“楊度先生求見。”
“快請。”袁世凱趕緊快步走到暖閣門口等候楊度，“皙子，是不是有什麽好消息？“
楊度收納一份電報，神色複雜地走了進來，“大總統，請看。”楊度把電報遞給袁世凱。
“又是要對日開戰，真是添亂~”袁世凱一看是李默涵從徐州發來的電報，頓時怒道：“我已經默認他占了張勳的地盤了，李默涵這個小崽子還不知足嗎？”
楊度又拿出一份電報，說道：“大總統息怒，大總統請看。剛才那份是通電，這份則是李默涵給大總統的密報。”
“哦？”袁世凱拿過第二份電報一看，詫異道：“皙子啊，這志願軍又是什麽軍？”
楊度說道：“據我所知，志願者就是民衆自發自願組成民間武裝，以這個名義的話，就算和日軍交火，也可以表示中國不是跟日本宣戰，是人民百姓自發的行爲。”
“那又如何呢？以日本人的蠻橫，最後還是會怪到老子的頭上來。”袁世凱不自覺地摸了摸後腦勺。
楊度說道：“我也認爲此法是自欺欺人，欲蓋彌彰。但是眼下全國上下的輿情都要求一戰，我到以爲這是個機會。”
“怎麽說？”袁世凱忙問
楊度說道：“如果打勝了，正好鼓舞士氣，讓日本人多少有些忌憚，省的他們一味的獅子大開口。再說了，不管他是黨衛軍也好，志願軍也罷，您是大總統，打勝了您總是臉上有光的。”
“那萬一要是打敗了呢？”袁世凱又問
楊度答道：“那正好讓那些嚷着要對日開戰的人閉嘴，誰想到誰就去打，但是李默涵、黨衛軍就是前車之鑒。那日本人是那麽好打的嗎？”
袁世凱想了想，說道：“這倒未嘗不可一試。如果李默涵打勝了，我正好向他施以恩惠，順便讓那些老北洋知道知道，我袁世凱不是離了他們就不行；若是敗了，反正他也不是我北洋嫡系。”
楊度說道：“那這就給他回電報？”
袁世凱點了點頭，又補充道：“但是前往别讓人在電文的内容裏抓出了把柄。”
“是，卑職知道了。”楊度應道
在袁世凱的默許下，李默涵開始準備組織志願軍北上山東。但是一件突發事件打亂了李默涵的部署。
一股山東魯南的土匪流竄到蘇北作案，。隴海鐵路一列客車行至砀山縣楊集時，被土匪堆積石頭攔路行劫，擄去乘客13人，死傷5人。江蘇督軍馮國璋便發電江蘇各地，要求限期剿匪。電文如下：
蘇省淮、徐、海一帶，本爲多匪之區。近來劫掠居民，暴奪行旅，擄人勒贖，椎埋作奸，益複肆行無忌。疊據商民呼籲，均經随時嚴饬剿捕。而地方文武盡心搜緝，登時破獲者固多，其玩忽因循敷衍塞責者亦所不免。軍隊長官不能平治内匪，地方有司不能懲戢盜風，坐視民生倒懸，商旅裹足，職守所在，何以自安？現在各鎮守使管區，業經分别劃定，其邳、宿二縣特派蘇軍第五旅、第六旅防剿。海州鎮守使白寶山派部主剿。各道尹、縣知事，身膺民社，尤屬責無旁貸。所有江北一帶土匪，應即責成各該文武将吏，各就所轄區域，督率所屬軍警，認真剿辦。限文到一月内肅清，如逾限不能蕩平，定分别酌予懲處，勿謂言之不預也。