惡人自己做，施恩的事留給皇上，是忠臣。
然而這個好人、清官、忠臣，
同時也是冤案的制造者和惡法的炮制者。
職業官僚
酷吏張湯是自殺的。[1]
元鼎二年，也就是張湯擔任禦史大夫的第六年，辦案甚多的他自己也被别人舉報，罪名是官商勾結，以權謀私，洩露國家機密，破壞經濟改革。因此，丞相莊青翟抓捕了張湯的親信，供詞也被送達禦前。
漢武帝問：朕每次打算有所動作，商人們都會事先得到消息，囤積貨物。難道有人通風報信嗎？
張湯答：應該是。
漢武帝認爲他不老實，便派趙禹去審問。
趙禹是張湯的老同事。武帝朝那些苛嚴的律條，就是他和張湯一起制定的。武帝讓趙禹審理此案，應該說既想查明真相，也有保全之心。
張湯卻仍不認罪。
趙禹便說：老兄怎麽不守本分？扪心自問，被你弄得家破人亡的何止萬千？現在人家告你，言之鑿鑿，隻不過皇上不忍法辦而已，你又何必硬要辯解？
于是張湯自殺。
張湯死後，家産少得可憐，都是俸祿所得和皇帝所賜，并無來曆不明的巨額财産。他的兄弟和兒子想厚葬，他的母親卻反對。張湯母親說：我兒身爲天子之臣，竟被小人誣陷而死，何必厚葬，又豈能厚葬？
最後，一輛牛車一口薄棺，埋葬了張湯。
武帝得知，感慨萬千。他說：不是這樣的母親，生不出那樣的兒子。于是下令嚴查此案。結果，舉報張湯的人被判死刑，丞相莊青翟下獄自殺。
張湯一案的背後，無疑是官場的殘酷鬥争，且案情複雜，撲朔迷離。不過，張湯并未以權謀私，應是事實。他在任職期間并無渎職行爲，更是事實。
克己奉公，忠于職守，張湯是清官。
但，張湯也是酷吏，他的刀筆之下冤案不少。大司農顔異，就是被他妄加罪名害死的。汲黯也指出，張湯辦案唯上不唯法，皇上讨厭的就設法诋毀，皇上喜歡的就曲意回護。請問，這能算是好法官嗎？[2]
恐怕不能。
問題是張湯還有另一面：豪強的案子自己受理，從重從嚴從快。平民百姓犯案，則向皇帝口頭彙報，那些人也往往被赦免。可見張湯在審理案件和彙報案情時，是不畏強暴的，也是向弱勢群體傾斜的。
同情弱者，是好人；除暴安良，是好官；惡人自己做，施恩的事留給皇上，是忠臣。然而這個好人、清官、忠臣，同時也是冤案的制造者和惡法的炮制者。
張湯，該怎麽評價？
職業官僚。
秦漢帝國的職業官僚，叫文吏。吏是辦事員，官才是管理者，就像僚是僚屬，官是長官。不過，正如官與僚常常連用或通用，官與吏也往往不分。比如吏祿和吏治，便既包括吏，也包括官。封疆大吏，就更是大官。[3]
但，文吏卻不等于文官。
嚴格意義上的文官，不但應該是讀書人，而且要有政治理想或政治抱負，至少要有政治主張。他們從政的目的，是“緻君堯舜上”；執政的任務，是“再使風俗淳”。也就是說，他們是政治家，或政治工作者。[4]
文吏卻是技術官僚。他們看重的是專業技術能力，包括财會、法律、公文寫作。比如漢武帝重用的桑弘羊，就是經濟專家；張湯、趙禹、杜周，則是法律專家。他們也多半受過專門訓練，甚至有着基層工作的經驗。
武帝時代的文吏，就是這樣一些人。甯成、趙禹、張湯、尹齊、楊仆、減宣、杜周，都做過小吏或刀筆吏，王溫舒還做過亭長。他們平步青雲，則因爲能幹。或者地方官“以爲能”，或者漢武帝“以爲能”。
這就跟文官的選拔不一樣。成爲文官的标準，是飽讀詩書，滿腹經綸，博古通今，文采斐然。這當然隻有儒生才能充任。因此，文官的産生始于獨尊儒術；而真正成爲主流，則要到隋唐實行科舉制度以後。
選拔标準不同，價值觀念也不同。
文官的價值觀是孔子的：君子謀道不謀食。态度是孟子的：窮則獨善其身，達則兼善天下。追求是子夏的：仕而優則學，學而優則仕。優，不是優秀，是優裕。也就是說，做官長袖善舞就治學，治學綽綽有餘就做官。[5]
因此，他們也可以不做官。
相反，文吏卻必須踏入官場走上仕途。做官爲吏，是他們的職業，他們的飯碗。換句話說，他們相當于律師和職業經理人，是靠爲帝國打工謀生的。
那麽，律師或經理的職業道德是什麽？
爲當事人服務。
文吏的當事人又是誰？
皇帝。
這就清楚了。據此，像張湯那樣根據上意來決定判決的從寬從嚴，就不是缺德，反倒是恪守職業道德。
事實上，正是職業的要求，使文吏們也具有儒家主張的某些道德，比如忠。他們甚至就像訓練有素的鷹犬，隻要主子一聲令下，就會迅速撲上前去，并不管那獵物是同朝官吏、功臣勳貴，還是皇親國戚、公子王孫。
當然，皇帝要制造冤案，他們也幹。
但這與文吏們的個人品質無關。漢代酷吏，貪贓枉法的有，克己奉公的更多。比如趙禹，家裏沒有食客，外面沒有朋友，公卿宰相前來拜訪也不搭理，就是要拒絕一切人情面子，全心全意爲他的當事人服務。
景帝時的郅都，也如此。
郅都是号稱“蒼鷹”的。他沒有任何人情來往，從不收受饋贈和賄賂，執法也以“不避貴戚”而著稱。當時朝廷主張無爲而治，隻有郅都厲行嚴刑峻法。于是列侯宗室都對他側目而視，窦太後更是找了個茬要殺他。
漢景帝說：郅都是忠臣。
窦太後說：難道被他害死的就不是忠臣？
漢景帝隻好殺了郅都。
如此下場，應該在郅都的意料之中。他曾經說過：既然告别雙親出來做官，那就隻能盡忠盡責，死于職守，哪裏還顧得上老婆孩子？
請問，不道德嗎？
然而這樣的職業官僚，卻是儒家痛恨的。
儒家痛恨文吏，并不奇怪。文吏的法家傾向、技術特征和職業習慣，都是儒家不喜歡的。儒家認爲，忠于君主不等于唯命是從，王道應該大于王侯。所以，儒家出身的文官往往在朝堂據理力争，并不怕皇上的雷霆之怒。
這是儒家的可貴之處。
不過此類人物往往有一個毛病，那就是高談闊論，不切實際。相反，文吏卻是操作能力極強的。所以，文吏是行善還是作惡，全看遇到什麽樣的皇帝。遇到好皇帝，他們是幫手；遇到壞皇帝，他們是幫兇。
儒生務忠良，文吏趨理事。一個有理想，一個有能力；一個講原則，一個辦實事；帝國該選誰？[6]
漢武帝的首選，是文吏。
再反封建
号稱獨尊儒術的漢武帝，更喜歡法家傾向的文吏，看似奇怪，卻是事實。他重用的人，衛青、張湯、桑弘羊等等，都不是儒生。大儒董仲舒，則其實被邊緣化。
例外的是公孫弘。
公孫弘非同一般。我們知道，武帝朝丞相十三個，罷官免職四人，獲罪自殺二人，下獄處死三人。其餘，則石慶膽小怕事，田蚡精神失常，車千秋唯唯諾諾。既平安無事又能有所作爲的，幾乎唯有公孫弘。
然而公孫弘這位儒生卻恰恰是獄吏出身，所以他跟張湯情投意合，配合默契。張湯援引儒家經典解釋判決，公孫弘則對張湯贊不絕口。其中奧秘，值得深思。
事情恐怕還得從頭說起。
先說秦。
大秦帝國是“吏治天下”的，這當然與他們靠法家思想立國有關。在法家看來，一個國家隻需要兩種人：農民和戰士。農民爲君主種田，戰士爲君主打仗，如此便足以富國強兵。其他人，都是多餘。
那麽，誰來管理農民和戰士呢？
文吏。從朝廷大吏，到郡縣長吏，再到鄉裏小吏，都如此。事實上，一個隻有農民和戰士的國家，是不需要思想文化的。那些種田的“工蜂”，打仗的“兵蟻”，也不需要懂得太多，守紀律聽命令就行。
故，秦人“以法爲教，以吏爲師”。
劉邦創立的新政權則是另一番景象。高、惠、文、景四朝，一般事務仍沿秦例交由文吏處理。占據要津的則不是功臣勳貴，便是他們的後代，比如曹參之子曹，周勃之子周亞夫。周亞夫還既當過太尉，也做過丞相。
也就是說，政由勳貴，事歸文吏。
這并不奇怪。畢竟，勳貴們是劉邦的戰友。劉邦及其繼承人既需要他們的政治經驗、崇高威望、影響力和号召力，也需要用封侯拜相的方式酬謝他們的功勞。這跟當年的分封諸侯建立王國，如出一轍。
同樣，這兩件事也都是封建殘餘。[7]
因此，秦始皇未竟之事業，還得由漢武帝來繼承。當然，徹底鏟除封建殘餘，要到隋唐以後。但，貴族政治轉變爲官僚政治，卻勢在必行。
貴族政治，怎麽就要不得？
因爲貴族政治與封建制度是共生并存的。在封建制度下，國是諸侯的，家是大夫的。如果國破家亡，首當其沖的受害者就是諸侯和大夫。所以在封建前期，諸侯無不治國，大夫無不齊家，這就叫“首長負責制”。
何況封建前期的家和國，都不大。一國則一城，一家則一邑。諸侯和大夫，國君和家君，完全可以直接面對國民和家人，這就叫“直接君主制”。
當然，即便是直接君主，也要有人協助。這些助理、幫辦或官員，天子的是公卿，諸侯的是大夫，大夫的是家臣。後者在理論上都是前者的兄弟子侄，實際上是族人們一起齊家、治國、平天下，這就叫“家族共治制”。
首長負責，直接君主，家族共治，這樣的政治當然是貴族的，也隻能是貴族的。
很難說這種政治好還是不好，但肯定不适用于帝國時代。帝國不是小國寡民的城市國家，而是幅員遼闊的領土國家。直接君主并不可能，首長負責更不可能。帝國的統治，隻能是皇帝授權，政府負責。
那麽，由貴族組成政府，不行嗎？
不行。因爲凡貴族，都有特權。其中最重要的，是人事權。封建時代，天子不能任命國卿，諸侯不能任命家臣。這些職位甚至是世襲的，叫世卿、世職。結果，天子管不了諸侯的國，諸侯管不了大夫的家。
這當然爲帝國所不能接受。
更重要的是，封建時代的君臣關系是逐級效忠的。家臣隻效忠大夫，不效忠諸侯；大夫隻效忠諸侯，不效忠天子。大夫一齊造反，則舉國皆反；諸侯一齊造反，則天下皆亂。中央集權的帝國，豈能認可這套邏輯？
家族共治也不行。共治，就不能獨裁，而帝國是一定要走向獨裁的，隻不過需要時間。
事實上，正如漢初的制度是封國與郡縣并存的半封建制，兩漢政治也是半貴族政治——先是功臣集團，後是外戚集團，與皇帝共掌朝政，共治天下。這種狀态，也要到隋唐以後才發生根本改變。
這樣看，公孫弘和張湯的意義，就很不尋常。
公孫弘和張湯都是平民出身，也都是文吏出身。是平民就“非貴族”，是文吏就“專業化”。專業化和平民化的傾向，都是反封建。不難設想，如果滿朝都是張湯、公孫弘，貴族政治就必定會轉變爲官僚政治。
毫無疑問，這是大勢所趨。但這個轉變由漢帝國來完成，卻未嘗沒有機緣巧合。作爲平民建立的王朝，西漢開創了一個“布衣将相之局”，不但“其君既起自布衣，其臣亦自多亡命無賴之徒”，而且其後也往往出身卑賤。景帝王皇後是再嫁女，武帝衛皇後衛子夫、成帝趙皇後趙飛燕則是歌伎，照樣母儀天下，也沒人說三道四。[8]
文吏爲官更不足爲奇。大秦傳統仍在，蕭何、曹參也都是文吏出身。何況文吏受過專業訓練。事歸文吏，便保證了國家機器的正常運行，可謂“專家治國”。
這，就是公孫弘和張湯平步青雲的背景。
然而公孫弘和張湯又是不同的。他們代表着兩種思想：儒家和法家；兩種官僚：文官和文吏；兩種仕途：文學和吏道；甚至兩種政治：官治和吏治。
隻不過，要弄清楚這些，并回答前面的問題，還必須先講清楚官僚制度。
中央與地方
官僚制度的第一要素，是機構。
機構分爲中央和地方。
中央的是政府機構，地方的是政權機構。
具有政治意義的“中央”一詞，最早見于《韓非子》，原文爲“事在四方，要在中央”。這說明戰國末年集權制已成定局，中央與地方的關系也提到了議事日程。[9]
但，中央的真正建立卻要到秦漢。
秦漢帝國的中央，結構和層次非常清楚。機構，是皇宮、相府、卿寺；首長，則是皇帝、三公、九卿。皇帝在漢代也被叫做縣官，宋代則叫官家。這就是說，皇帝不但是天子，是君主，也是最大的官僚。
帝國的政治，豈非官治天下？
中央首長的分工也很明确。皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，九卿是政府部長。宰相三公，丞相管行政，太尉管軍事，禦史大夫管監察，三權分列。至于九卿和九寺，則官職與官署同名，其職責是：
太常，負責宗廟禮儀和皇家祭祀；
光祿勳，負責宮殿大門和宮中宿衛；
衛尉，負責宮城屯兵；
太仆，負責皇宮車馬和皇帝出行；
廷尉，負責刑律；
大鴻胪，負責蠻邦事務；
宗正，負責皇親國戚；
大司農，負責國家經濟；
少府，負責工商稅務（用作皇帝私房錢），以及皇帝的飲食起居、醫療保健、文化娛樂；
中尉，負責京城保衛。
顯然，這裏面隻有大司農（财政部部長）、大鴻胪（外交部部長）、廷尉（公安部部長）和中尉（首都衛戍司令），可以算是中央政府官員。其餘，則都是皇帝的家臣：光祿勳是門房和侍衛隊長，衛尉是近衛軍司令，太仆是馬車夫，太常、宗正和少府則是皇帝的大管家。
這實在不太像政府。
然而皇帝的家臣，卻又同時管國務。比如擔任顧問的博士，便隸屬于太常；負責議論的大夫，便隸屬于郎中令；作爲秘書的尚書，則隸屬于少府。
家國一體，公私不分，皇家事務和國家政務混爲一談，這些都是典型的封建特色——家天下。
其實就連宰相，也一樣。邦國時代，天子、諸侯、大夫的家臣，在内打理家務叫宰，出門擔任副官叫相。宰相這個詞，也是封建殘餘。[10]
封建殘餘的徹底鏟除，要到隋唐。那時，三省六部制取代了三公九卿制，帝國中央才像模像樣地有了政府。秦漢兩代的組織變革，則主要不在中央，而在地方。
秦和西漢的地方政權都是兩級：郡和縣。縣屬郡，郡屬中央。中央是最高權力機關，郡縣是下屬機構，其長官則由中央任命，所以叫“中央集權的郡縣制”。
郡縣制的根基在縣。
漢代縣的長官不叫縣官（縣官是皇帝），叫縣令或縣長（大縣叫令，小縣叫長）。縣令或縣長的佐屬，是縣丞和縣尉。縣丞管文書、谷倉和監獄，相當于副縣長（丞即副職）。縣尉管治安，捕盜賊，相當于公安局局長。
但，縣令和縣長是官，縣丞和縣尉是吏，他們的品秩（讀如志，俸祿）也不一樣：縣令六百石到千石（讀如但），縣長三百石到五百石。縣丞和縣尉二百石到四百石，叫長吏（長讀如掌）。級别更低的叫少吏（少讀如紹），秩百石。
縣的上級則是郡。
秦和漢初，郡的主官有三個：郡守（漢景帝時改名爲太守）、郡尉（漢景帝時改名爲都尉）、郡監（漢武帝時被取消）。郡守管行政，郡尉管軍事，郡監管監察，正好對應着中央政府的丞相、太尉、禦史大夫。
西漢中央主要職官職掌秩祿簡表
部門 沿秦 漢改置 職掌 秩祿 備注
三太 太師 —— 輔佐皇帝 金印紫绶 位在三公之上，不常置。
三太 太傅 —— 同上 同上 同上
三太 太保 —— 同上 同上 同上
三公 丞相（相國） 大司徒 總理庶政，輔佐皇帝 金印紫绶萬石漢高祖時置一丞相，高祖十一年更名爲“相國”，哀帝時改稱“大司徒”。
三公 太尉 大司馬 掌全國軍政 金印紫绶萬石 武帝建元二年，省去太尉，後又置大司馬，冠以将軍之号。
三公 禦史大夫 大司空 掌論議及糾察諸事 銀印青绶萬石（上卿） 成帝時改稱“大司空”，哀帝時又複置，後又改稱“大司空”。
九卿 奉常 太常 掌祭祀禮儀 銀印青绶中二千石 秦之“奉常”，景帝時改稱“太常”。
九卿 郎中令 光祿勳 掌宮殿掖門 同上 秦之“郎中令”，武帝時改稱“光祿勳”。
九卿 衛尉 中大夫令 掌宮門衛屯兵 同上 景帝時改稱“中大夫令”，後複之。
九卿 太仆 太仆 掌輿馬 同上 ——
九卿 廷尉 大理 掌刑獄 銀印青绶中二千石 景帝時改稱“大理”。
九卿 典客 大行令大鴻胪 掌賓客朝觐及邊地各民族之事務 同上 景帝時改稱“大行令”，武帝時改稱“大鴻胪”。
九卿 宗正 宗伯 掌親屬諸事務 同上 平帝時改稱“宗伯”。
九卿 治栗内史 大農令大司農 掌谷貨 同上 景帝時改稱“大農令”，武帝時改稱“大司農”。
九卿 少府 —— 掌山澤租稅 同上 成帝時置尚書五人，東漢發展爲尚書台。
列卿 中尉 執金吾 掌徼循京師 銀印青绶中二千石 武帝時改稱“執金吾”。
列卿 典屬國 —— 掌蠻夷降者 二千石 成帝時并入大鴻胪。
列卿 将作少匠 将作大匠 掌治宮室 二千石 景帝時更名“将作大匠”。
宮官 詹事 掌皇後太子家事 二千石 成帝鴻嘉三年省詹事官，并屬大長秋。
宮官 —— 長信詹事、長信少府、長樂少府 掌皇帝後宮諸事 二千石 長信詹事，景帝中六年更名“長信少府”，平帝元始四年更名“長樂少府”。
宮官 将行 大長秋 皇後卿 二千石 景帝中六年更名“大長秋”，或用中人，或用士人。
宮官 太子太傅、太子少傅 —— 掌教太子 二千石 屬官有太子門大夫、庶子、先馬、舍人。
軍官 —— 大将軍 —— —— 武帝初爲衛青而設。有時位在公之上。
軍官 —— 骠騎将軍 掌兵及征伐之事 —— 不常設
軍官 —— 車騎将軍 同上 —— 同上
軍官 —— 衛将軍 同上 —— 同上
軍官 前後左右軍 —— 同上 —— 同上
軍官 —— 列将軍 同上 —— 同上
本表據陳茂同《中國曆代職官沿革史》。
官名如此，官署亦然。漢代郡的官署稱府（郡府），也稱朝（郡朝）。縣的官署則稱廷（縣廷），也稱寺（縣寺）。郡曰朝，縣曰廷，合起來就是朝廷。郡曰府，縣曰寺，豈非對應着中央的相府和卿寺？
也許，這正好說明郡縣是中央的分支，也說明秦漢兩代重視地方。漢宣帝就說，要保證地方上“政平訟理”，隻能靠好的郡守。實際上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月谷一百八十斛），郡守“二千石”（月谷一百二十斛），郡尉“比二千石”（月谷一百斛），而且郡守和郡尉都是銀印青绶，跟九卿和禦史大夫一樣。[11]
因此，郡尉升爲郡守，郡守轉爲九卿，都不困難。直接升爲禦史大夫的也有，比如上黨郡守任敖，淮陽郡守申屠嘉（申屠嘉後來還做了丞相）。同樣，九卿轉任郡守也不算降職，中央與地方的關系并不隔膜。
更重要的是，中央、郡、縣，隻有三級。層級少，管理就方便。下情不難上達，政令亦很通暢，可謂效率高而成本低。如果将郡數控制在八十以内，每郡下轄十到二十個縣，對于中央集權的大國應該說是最合理的安排。
然而東漢以後，中央與地方的關系不再簡捷，層級也越來越多。東漢，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、撫。
當然，明清的總督和巡撫，從理論上講都是中央派駐地方之專員，也都兼有中央政府的官職和官銜，嚴格地說不算地方官。布政使和按察使，才是省長。唐的道，宋的路，元代的行省，剛開始也不是行政區。但，縣的上級機關和上級領導越來越多，卻是不争的事實。
這就與漢武帝有關。因爲最早成爲郡縣之上行政區域的州，便正是漢武帝的發明。
那就從州說起。
牧民與牧官
作爲地方行政長官的州官，漢代叫州牧。
牧，是很早就有的官名。堯舜時代有十二牧，其實是大部落的酋長，兼任部落聯盟的職務。十二牧之上，還有四嶽，其實是小聯盟的盟主。後來，牧，慢慢成爲治民之官的稱謂，叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。
管理人民，就像放牧一樣嗎？
是。被漢武帝樹爲道德楷模的愛國商人蔔式，就是這麽認爲的。當時蔔式捐款甚多，卻不肯做官。于是漢武帝便說，你到朕的上林苑去放羊吧！
結果，上林苑的羊被蔔式養得肥肥大大。
漢武帝大爲贊賞。
蔔式卻說，管理老百姓，也跟放羊一樣啦！
漢武帝聽他這麽說，便讓他做了縣令。沒想到，蔔式先後擔任縣令的兩個縣，一派祥和太平。[12]
縣令也好，郡守也罷，豈非牧？
實際上，地方官就是帝國的牧羊人，他們的轄區也就是牧區。好一點的牧羊人如蔔式，基本上無爲而治順其自然；兇一點如甯成，便被批評爲“如狼牧羊”。[13]
這樣看，州官叫州牧，并不奇怪。
不過，漢武帝設州之時，派出的官員不叫州牧，叫刺史。刺史的任務也不是牧民，而是牧官。他們要管的，是郡守和郡尉，縣令和縣長。
漢武帝，爲什麽要這樣做？
因爲帝國實在太大。據統計，秦郡三十六，漢郡一百多，縣則有一千三百個左右，“吏員自佐史至丞相十二萬二百八十五人”。如此龐大的隊伍，皇帝一人根本就管不過來，隻好讓一部分官員去管另一部分官員。[14]
于是，有牧民之官，也有牧官之官。
牧官之官也有兩種。一種是上級官員，一種是監察官員。其實上級管下級，原本就有監察的職責。問題是上級官員包括丞相，也需要被監察。結果，相對獨立、直接向皇帝負責的監察官員，便應運而生。
這樣的官員，就叫禦史。
禦史也是很早就有的，但到漢代才成爲監察官員。此後，中華帝國的監察官員，在中央的都叫禦史。其長官和次官，明清以前叫禦史大夫和禦史中丞，明清以後叫都禦史和副都禦史。派往地方的，秦和漢初叫監禦史，武帝以後叫刺史，唐代叫觀察使，宋代叫監司。
監察官員的地位很崇高，他們的法冠叫獬豸。獬豸（讀如謝志）是一種神獸，見了不法分子就會用角去頂。因此但凡重大彈劾案，禦史都要頭戴獬豸冠，身穿内白外紅的法袍，當着皇帝和百官的面在朝堂上宣讀起訴書。被彈劾的官員則必須立即站出來等待處分，無一例外。
禦史的身份和職權也很特殊。
首先權限大。上至宰輔，下至郡縣，包括其他監察官員和自己的頂頭上司，都可以彈劾。禦史大夫張湯，便差點栽在副手禦史中丞李文的手上。
其次責任輕。隻要聽到風吹草動，甚至流言蜚語，就可以舉報，不必負核實的責任，也不受反坐的處分，叫“風聞奏事”，也叫“風聞彈事”。
第三獨立性強。禦史彈劾官員，不必通知照會有關部門，也不必經長官批準。因爲監察機關是直屬天子的獨立部門，監察官員也隻對皇帝負責。因此，不但不受其他官員和部門制約，反倒有權監督一切部門和官員。
這三條，從秦漢到明清，一貫到底。帝國中央的監察部門也一直存在，隻不過西漢叫禦史府，東漢到元叫禦史台，明清叫都察院。
但，僅有中央監察部門，是遠遠不夠的。因此，還必須往地方派遣巡視員，這就是刺史。隻不過，漢武帝在派遣刺史的同時，還設置了監察區。
監察區共十三個，十二個在地方，即冀州、并州、幽州、兖州、徐州、青州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州。京師所在的三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風）、三河（河内郡、河東郡、河南郡），則與弘農郡合爲司隸部。一部加十二州，合起來叫十三州部。
這是漢武帝元封五年（前106）的事。
司隸部的監察官員叫司隸校尉，秩比二千石，犀印青绶。他不但負責監察本部地方官員，也負責監察朝廷，因此地位崇高。東漢時期，司隸校尉出席中央會議時，與禦史中丞、尚書令一起專席而坐，号稱“三獨坐”。
派往十二州的刺史秩六百石，監察對象是二千石到六百石的官吏。監察事項則有六種，叫“六條問事”，超過範圍就不能過問，也不能問小吏。
也就是說，刺史治官不治民，查大不查小，問事不幹政，巡視不長駐。他們在州裏也沒有治所，每年八月出京，歲末回朝。刺史的主要佐屬則叫别駕，意思是另外駕一輛車，跟着刺史到處巡視。
由此可見，刺史不是地方官，而是中央特派監察巡視員。州也不是行政區，而是監察區。可惜後來刺史的權力越來越大，管事越來越多，也有了固定的治所。牧官之官同時也牧民，州作爲監察區便慢慢向行政區過渡。
西漢成帝綏和元年（前8），刺史改爲州牧，職掌與刺史相同，官階卻高得多，秩二千石，位次九卿。以後反反複複，一會兒叫州牧，一會兒叫刺史。到東漢末年，漢靈帝再改刺史爲州牧，并賦予軍政大權。漢帝國的地方建制，就由郡、縣兩級，變成了州、郡、縣三級。
以後的唐、宋、元、明、清，也如此。一方面，帝國中央不斷派出監察官員和監察機關（比如元代的行禦史台）；另一方面，監察區和特派員，也不斷變成行政區和地方官。比如清代的總督和巡撫，就例兼都察院右都禦史（監察部部長）和右副都禦史（監察部副部長）。這時，與漢武帝的設置州部和派遣刺史，已不可同日而語了。
仕途廣闊
跟牧官同樣重要的，是選官。[15]
漢代官吏的選拔和任命，途徑有三：察舉、征辟（讀如避）、雜途。察舉是選舉的一種，選舉即選擇和舉薦。這也是曆朝曆代最主要的仕途，号稱正途。
中華帝國的選舉制度也有三種：漢代察舉，魏晉薦舉，隋唐以後科舉。三舉之不同，在于科舉通過考試，薦舉通過考量，察舉通過考察。考察而後選舉，叫察舉。
察舉是帝國中央極其重視的一件事。元朔元年（前128）十一月，漢武帝下诏稱：十室之邑，必有忠信；三人并行，厥有我師。因此，郡守、九卿、禮官、博士，如果不向中央政府舉薦人才，就算有罪。
有關部門則定出罪名：大不敬和不稱職。[16]
從此，各地人才源源不斷湧向中央。
察舉也是有科目的，比如孝廉、賢良、秀才。孝廉就是孝子和廉吏，賢良有賢良方正和賢良文學，秀才則叫秀才異等，後來避光武帝劉秀的諱改稱茂才。
顧名思義，孝廉重德，秀才重才，賢良則方正重德、文學重才。但總體上說，漢武帝的方針是德才兼備。
舉孝廉和舉秀才，有規定的時間、名額和制度，屬于常科。舉賢良則是根據皇帝的诏書，是特科。但不論常科特科，都由官員舉薦，被舉薦者甚至還要參加考試。這是一般吏民走上仕途的常規方式。
非常規的，是征辟。
征辟就是征和辟。征即皇帝征召，辟即官員辟用。三公、九卿、太守、刺史，都有權辟用吏員（屬于官員副職的則必須由朝廷任命）。所以，辟的範圍，遠大于征。
不過，物以稀爲貴，位以帝爲尊。被皇帝征召，面子當然比被官員辟用大。面子最大的，朝廷還要派專車恭迎進京，沿途地方也要提供食宿。皇帝爲了表示誠意，有時還要一請再請。後來劉備的三顧茅廬，就是遺風。
這就是選舉和征辟的不同。選舉是鄉選裏舉，自下而上，循序漸進；征辟則是高層看中，自上而下，一步到位。所以後來那些自視甚高的名士，都熱衷于征辟。
征辟靠名氣，選舉靠德才，這是大多數人向往的。如果名氣和德才都不夠，就隻能靠雜途。
雜途的名目也很多，比如蔭襲。蔭就是蔭子，襲就是襲爵。襲爵僅限于王侯，其他爵位不能世襲。蔭子則是級别二千石以上的官員，隻要任滿三年，就可以推薦子弟一人爲官，所以又叫任子。
顯然，蔭襲制度的受惠者是官二代。
惠及富二代的是赀補。赀讀如資，意思也是資。漢制，身家不足十萬不得爲吏，不足五百萬不得爲官。這項規定的本意，是認爲富人做官便不會貪污。但久而久之，卻變成了有錢就可以做官，因此這個制度很是遭人诟病。
但更不像話的，是賣官鬻爵（鬻讀如玉）。
鬻爵的始作俑者是秦始皇，時間在公元前243年，價錢是納粟千石拜爵一級。賣官的創始人則是漢武帝，時間在公元前114年，規矩是交夠一定數量的糧食或牲畜，平民補吏，吏員補官，官位可到秩六百石。
據說，這個主意是桑弘羊出的。[17]
選舉、征辟、蔭襲、赀補、賣官、鬻爵，帝國的仕途真是廣闊，帝國的官員也形形色色、五花八門。這麽多的官員該如何任用，便是無法回避的問題。
這裏面同樣大有文章。
實際上帝國的官員隊伍弄得如此龐雜，有一多半是因爲不得已。功臣要酬勞，故有襲爵；高官要籠絡，故有蔭子；遭遇天災或開支太大，便隻好赀補、賣官、鬻爵。
好在秦皇漢武都不是糊塗蟲。他們很清楚，官吏的任用不是小事，馬虎不得。同爲官吏，不能同樣安排。有的給面子，有的給實權。結果，便弄出繁多的名目來。
拜，正式任命，往往用于高官，以示尊榮。
除，除去舊官，任命新職。
真，正式任命（相對于守而言）。
守，試用，兼任，代理。
假，正式任命前代行職權。
平，參與某事。
領，兼管某事。
錄，統管某事。
兼，兼任某官。兼與平、領、錄的區别，在于前者是兼官（有官職官銜），後三者是兼事（無官職官銜）。
待诏，等待诏書下達再上任。
加官，在正式官銜之上再加頭銜，比如大将軍加官大司馬。凡加官，都是中朝官，可以出入皇宮。
計，官員年終彙報工作，又叫上計。
課，考核官吏，據此決定獎懲，也叫考。
遷，升官。逐級提升叫稍遷，越級提升叫超遷。
左遷，降職，也叫左轉、貶。
免，罷官，是行政處分中最重的，再重就得判刑。
沐，例假，五天一次，每次一天，又叫休沐。
告，請假（事假或病假），又叫告歸。如果是予告，則爲獎勵休假；如果是賜告，則爲皇帝批準延長病假期。
甯，喪假，也叫告甯，一般三年。
緻仕，退休，又叫告老、歸老。
不難看出，從選拔任命到使用管理，漢的官僚制度已相當精細，很可能是世界上前後出現的大小帝國中最複雜也最完備的。後代文官制度和幹部制度的諸多要素，在這裏幾乎一應俱全，堪稱百代官制之祖。
更難得的是，漢代還建立了儲備官制度。正是這一制度，打通了官、吏兩道，貫通了儒、法兩家，保證了帝國的人才輩出和吏治之隆。
那就來看儲備官。
條條大路通長安
漢代的儲備官，是郎。
郎就是廊，郎官就是廊官，即侍衛。秦制，殿上不準攜帶兵器，侍衛都隻能站在廊檐之下，所以叫廊中，也叫郎中。後來郎中成爲郎官的一種，統稱爲郎。
郎官們的長官叫郎中令，漢武帝改名爲光祿勳，銀印青绶，中二千石。下屬三署，司官爲左中郎将、右中郎将和五官中郎将（曹丕擔任過此職），比二千石。
三署所轄郎官叫三署郎，有議郎（比六百石）、中郎（比六百石）、侍郎（比四百石）、郎中（比三百石）。他們的任務，是宿衛宮殿，侍從左右，備皇帝顧問或差遣，說白了就是皇帝身邊打雜的。所以，也無定員。
換句話說，郎官其實不是官。
但，郎官也不是吏。相反，吏要成爲官，往往得先成爲郎。漢制，郡縣和王國的吏員年終考核優秀，便由地方調入京城，補爲郎官，叫“計吏補郎”，也叫“上計吏補郎”。這是地方基層小吏鹹魚翻身的重要途徑。
當然，吏員還有另外兩條出路：察舉和赀補。但察舉和赀補者也往往先要爲郎，司馬相如就曾“以赀爲郎”，也就是花錢買了一個郎官。任子也一樣。所謂級别二千石以上官員可以推薦子弟一人爲官，其實就是爲郎。
這是有道理的。郎官雖不在政府任職，卻比正式官員更接近皇帝。朝夕相處，天長日久，皇帝對他們多少會有了解，他們自己也能學到不少知識。結果，郎官有了進身之階，帝國有了培訓機構，豈非雙赢？
郎署，是帝國的幹訓班。
事實上郎官的出路相當好。外放可爲縣令、縣長、縣丞、縣尉，最低也是副縣級；内任則可爲尚書郎，成爲皇帝的政治秘書，然後步步高升，出将入相。
于是，爲官先爲郎，便成爲踏入仕途的捷徑，也成爲帝國的制度安排：入選爲郎叫郎選，由郎補官叫郎補。漢代有不少名流和政要，都是郎選和郎補出身，比如權傾一時的大司馬大将軍霍光，孔子的十二世孫孔安國。
郎，豈非儲備官？
儲備是必需的，何況還有見習的意義。因此，除皇帝征召和舉爲賢良者外，其餘以各種方式（察舉、任子、赀補、上計）成爲預備官員的，都要先進郎署。
條條大路通長安，郎署就是中轉站。
毫無疑問，這是一種特殊的，也行之有效的人才培養和幹部選拔制度，因此很快就跟獨尊儒術的基本國策結合起來：太學生畢業考試成績優異（甲等）的入宮爲郎，叫補郎；成績合格（乙等）的外放爲吏，叫補吏。
補郎的當然前途光明，下一步就是郎補。補吏的也不必灰心喪氣，因爲還可以通過察舉、上計等方式由吏補官，隻不過先得在郎署幹一段時間。至于由郡守縣令選舉的孝廉，更是一定要先做郎中的。
也就是說，青年知識分子的出路有兩條：一是由太學生而郎而官，二是由太學生而吏而郎而官。後一條路雖然曲折，卻意義重大。
意義在統籌官與吏、儒與法。
前面說過，大秦帝國是吏治天下的。在他們那裏，官就是吏，吏就是官。或者說，都是事務官或技術官。在秦人看來，有這些财會和法律人才便足以治國。漢人卻認爲，一個龐大的帝國要想長治久安，光靠技術不行，還得講政治。因此，要有事務官，更要有政務官。
政務官就是文官，事務官則是文吏。
文吏和文官，缺一不可。
事實上，漢帝國的選官從來就有兩個途徑，一個叫文學，一個叫吏道。吏道就是由吏而官，文學卻不是詩詞歌賦，而是經典文獻。武帝之後，則專指儒家經典。也就是說，飽讀詩書是文學；從基層做起，由于廉潔奉公又精明強幹而得到提拔，是吏道。[18]
張湯走的是吏道，公孫弘靠的是文學。
這兩條路線，在兩漢是并行不悖的。武帝至東漢，都号稱“三公辟召，四科取士”。四科是：
德行，看道德品質；
明經，看學術水平；
明法，看法律知識；
治劇，看執政能力。
第四條最有意思。當時帝國中央根據治理的難易，曾把郡縣分爲劇、平兩種。平就是容易治理的，劇則是窮山惡水潑婦刁民。所以，治劇科，看的就是吏能。[19]
實際上無論哪一科，都要測試能力。确實勝任，才正式任命。否則，即便選舉上來，中央也會退貨。畢竟，治國是實實在在的事情，不能隻靠口若懸河。[20]
漢武帝首選文吏，原因就在這裏。
當然，最理想的還是德才兼備，文武雙全，既懂政治又懂業務，這就是公孫弘吃得開的原因。
同樣，太學生補吏，上計吏補郎，用心也在于此。基層吏員能被選舉，能力不成問題，但需要學習政治，掌握全局，因此補郎。太學生學問不成問題，但實際操作能力有限，需要鍛煉，因此補吏。
補吏的太學生無一例外都要回到原籍。因爲漢代有條不成文的規矩：郡守縣令一定是外地人，郡縣吏員則一定是本地人。各地青年由郡縣而太學，又由太學而郡縣，再由郡縣而郎署，無形中便把中央與地方聯系起來。
文吏與文官的界限也在慢慢模糊。盡管直到東漢末年，法家酷吏與儒家之徒仍然是兩個群體，官治天下也非一蹴而就，但漢制已明顯地不同于秦制，天平也從吏治向官治傾斜。至少，帝國政府不再是刀筆吏的一統天下。武帝在重用文吏的同時，也打開窗戶迎接八面來風。
這扇窗戶，就是郎署。
想當年郎署之中一定十分熱鬧。任子的官二代，赀補的富二代，鄉裏的窮秀才，郡縣的刀筆吏，摩肩接踵，熙熙攘攘，濟濟一堂。沒錯，漢武帝用人是不拘一格的，進入郎署的也不乏各種奇人怪才。
比如東方朔。
東方朔走的路子既非吏道也非文學，他是靠上書得官的。據說，他的奏章用了三千枚木簡，有關部門派了兩個壯漢才勉強擡動，漢武帝則用了兩個月才看完。
于是，這位自稱“年二十二，長九尺三寸，目若懸珠，齒若編貝”的奇才，被任命爲郎。
有一次，漢武帝跟他閑聊。
漢武帝問：先生看朕是一個什麽樣的君主？
東方朔說：前無古人呀！陛下的功德，超過五帝，蓋過三王。看看陛下的朝廷吧！丞相是周公，禦史大夫是孔子，将軍是姜太公，廷尉是臯陶，大司農是後稷，少府是伊尹，大鴻胪是子貢，博士官是顔回，郎中令是子路，郡守是子産，開路先鋒是後羿，人才濟濟呀！
漢武帝哈哈大笑。[21]
東方朔這話當然是半開玩笑。但，漢武帝的是非功過卻是無法回避的問題。
那麽，我們又該如何評價呢？