循序漸進，是李曜的一貫宗旨，此次他提出的幾條改革意見，也主要集中在經濟、軍事領域，基本未曾涉及政治制度。這幾條意見，總而論之，有如下幾項：
一，采取官督民辦制度，大力修複和新開關中水利灌溉工程；由尚書右仆射王抟主抓。
二，采取官府出資、民間出力的辦法，修複和加大關中造林工程；由刑部尚書裴贽主抓。
三，在長安城主城之外的東面，新建“自由貿易區”，采取河中東升新城建造和分攤入股辦法，允許民間資本進入建造、經營運作，官府負責維持市場秩序，但除朝廷法令所禁止的經營項目之外，一切商業活動均可自由進行。自由貿易區的稅率爲“十三”制，即百分之三十爲營業稅。自由貿易區内的各經營單位需要有稅收報表、消費憑證等，此類事務由戶部新建‘自貿司’全權負責。由門下侍郞兼三司使劉崇望、戶部尚書孫偓主抓。
四，河東四面總攬後勤諸事調度大行台将全力協助關中地區恢複并提高農業生産水平，在河東、河中等地區實行數年的各項促進農業生産之制度，将全面引入朝廷，特别是關中地區，其中河東、河中兩大軍械監将全力提供關中所需的農具、“化肥”等物資。此事由工部全權負責。由中書侍郎、工部尚書陸扆主抓。
五，朝廷組織保甲團練，把農村住戶中十五歲以上、五十歲一下的成年男子組織起來，十家編爲一保，以武鬥選出保長。保丁平時種田，閑時練兵，戰時随時準備編入軍隊作戰。此時由右相李曜親自主抓，關中地區由左右羽林大将軍李筠、史建瑭分抓；河中地區由河中行軍司馬郭崇韬分抓，河東地區由晉王李克用指派人手分抓，其餘各鎮由節度使分抓。
六，征收“神惠稅”，除皇宮中供奉李唐皇室祖先、道祖玄元皇帝李耳之三清殿外，全國各處道觀、佛寺、尼庵等宗教産業，均需上繳“天神佛陀惠民稅”。具體稅金征收分爲不動産稅及香火稅。該稅金之使用，僅限于惠民安民工程，當地道觀佛寺可派人員監督及核查。
七，右相李曜個人出資，在河東、河中、關中等地建設“格物學院”，并将自己創造的“活字印刷”術授權河中軍械監無償推廣，諸學院公讀書籍全部采用“活字印刷”印制而成。同時朝廷公開征集少見于世的善本、孤本、抄本、印本、殘卷等，用于“爲往聖繼絕學”。
八，由河中節度使府出資建立“大唐錢莊”，推出金币、銀币、以及紙币，并公布與大唐統一貨币“開元通寶”的兌換比例。
……
雖然李曜自己覺得，這次提出的幾點改革草案并未涉及大唐統治基礎的核心政策，其中好幾條政策甚至怎麽看都是好事，尤其是河東、河中需要爲之付出很多，然而這些意見一提出來，仍然頗遭懷疑。
其中一、二、四、五條，諸相持懷疑态度的關鍵是戶部和三司拿不出那麽多錢來推進制度實施，在李曜表示河中即将建立的“大唐錢莊”可以爲其募款之後，仍然擔心今後的财政收入無法支持這些賬目的償還，而且今後還将背上很大的财政負擔。
至于第三條裏，關于在長安城東門外建立“自由貿易區”的構想，諸位相公很是猶豫，一方面他們大多也覺得自由貿易區肯定能推動商業發展，一方面又擔心會因此擾亂整個帝國的商業制度。當然李曜知道，他們肯定下意識擔心商業發展太快之後，商人的地位将變得很難壓制。不過這個問題，也就是重農抑商思想的下意識延續，李曜通過“除官員本人外，其家族成員均可合法經營商業”的承諾，基本獲得了他們的支持。
而第六條關于“神惠稅”的征收，大部分宰相均持支持态度，也有兩三人表示難度很大，畢竟僧侶道冠不納稅早已是曆代舊俗，驟然易之，恐引起諸多争議。但對于這一點，李曜的态度非常堅決：“要麽交稅，要麽禁教。”
他甚至半開玩笑地說：“既然是修行，就該苦修，他們占着那許多良田，收上那許多香火，養得肥頭大耳，能叫修行嗎？不苦，何以修成正果，練就金丹？某行此法，不僅爲他們修行鋪平康莊大道，而且這稅金既然用來惠民安民，更是爲他們行善積德，難道不是兩全其美，善莫大焉？”
至于第七條，是整個改革設想中唯一得到諸位相公“全票贊成”的意見，不僅贊成，而且并紛紛表示願将自家藏書貢獻出來，讓河中軍械監印刷成書，爲“格物學院”盡一份力。這情況倒是讓李曜頗爲滿意，中國曾有許多珍貴古籍，失傳在了漫漫的曆史長河之中，如果活字印刷術提前兩百年出現，并且有一個自己這樣擁有足夠實力甚至某些特權的人物來推動古籍留存，一定可以爲後人留下更加寶貴和豐厚的遺産。
但到了第八條上頭，李曜的提議不僅遭到崔胤的強烈反對，連比較中立的劉崇望、孫偓二人也明确表示反對，甚至連李曜河中一派的王抟、陸扆、裴贽三相也認爲“此事恐須緩議”，而本屬崔胤一黨，如今正往李曜靠攏的中書侍郎、禮部尚書崔遠見雙方“戰平”，也選擇了“不如謹慎”，那意思也就是“我保留意見”，相當于反對的意思了。
李曜并不想以軍事威脅來強迫諸相同意他的意見，如果今天他這樣做了，顯然将不利于今後他希望推行的、某種程度上的民主議政。
他習慣性地用手指輕輕敲打橫案的桌面，然後問道：“諸位相公究竟是反對大唐錢莊的開設，還是反對金、銀、紙币的發行流通？”
諸相相視交換了一下意見，崔胤先道：“右相，某對大唐錢莊的開設并不抵觸，這錢莊雖是新詞，不過想來與‘金銀行’和‘櫃坊’差别不大。至于大唐錢莊希望發行金币、銀币，某以爲恐怕難成其事，鑄造成币需要成本，而民間并不會将這其中成本計算在金币、銀币的價值當中，就如銅錢一般，國家造得越多，虧得越多。如今鑄造銅錢，勉強還能負擔，大唐錢莊以一己之力欲鑄造金币銀币……此雖非某家産業，實爲右相憂心也。”
然後微微一頓，又道：“不過此事如果右相定要堅持，某卻也談不上反對。然則‘紙币’一事，恕某斷難從命。”
李曜反問：“爲何？”
崔胤道：“右相當知，如今國家财政吃緊，倘若大唐錢莊發行‘紙币’，豈非便要取代‘飛錢’？以朝廷如今之财力，再失‘飛錢’收益，恐怕朝廷朝布此政，我等朝臣暮失糧祿！右相，你有兩池在手，何苦再逼着朝廷将最後一點收入取走？”
李曜聽得有些好奇，遲疑道：“飛錢與朝廷有何關系麽？”
崔胤一臉不屑，王抟等人則是面色尴尬，此時作爲中書侍郎的陸扆離李曜這個中書令比較近，連忙附耳爲他解釋一番，李曜才知道是哪裏出了差錯，惹得諸相均不同意。
大唐時期的中國，國家統一安定，農業手工業發達，促使城市交通和商業的發達。城市的崛起、商業的繁榮及唐德宗的兩稅法催生了“飛錢”産生。“飛錢”又稱“變換”，是大唐的一種彙兌方式，起源于憲宗時期，“飛錢”主要集中在繁榮的城市。這與當時大唐的商品經濟和當時的政治環境是先适應的。
大唐時期的中國，總體來看，可以說是民富國強，因此人們的消費需求也非常與日俱增，這就給商品經濟的發展創造了極好的條件。而大唐朝廷并沒有像西漢朝廷那樣用強制性手段去打壓商人，态度了發生了很大的變化，甚至出台了許多保護商業的政策。在《恤民通商制》中有這麽一段話：“南寇陷之初，流人多寄溪洞。其安南将史官健，走海門者，人數不少，宜令宋式、李良瑍查訪人數，量事救恤…如聞溪洞之間，悉藉嶺北茶藥，宜令諸道一任商人興販，不得禁止往來。”這隻是大唐重商政策的一個縮影。商人在朝廷的保護下，促使商業的繁榮，商人群體也不斷的壯大。
後世想知道大唐商人的具體數量已經不可考了，但是根據李曜最近的調查，僅長安城的東西二市，在過去承平時期就有工商店鋪8萬餘家，工商業人口在30萬人以上，當然最近這些年凋敝了許多。這些商人不僅僅隻是在長安、洛陽、汴州等局部範圍内經商，而是遍及全國各地，在絲綢之路上就有不少胡商。
大唐時期的中國的商業發達，盡管政府仍然奉行“重農抑商”政策，不過對商業的重視倒是空前的。大唐，絲綢之路把帝都長安和中亞、西亞、東歐等地區緊密地聯系在了一起，聯系它們的紐帶，就是商業貿易。從總的精況來着，絲綢之路編織了一條巨大的交通網。在這個交通體系中，有密如繁星的城市，有控制人員往來的關、卡，有提供食、宿、草料的驿站，有林立的客店和商鋪，也有大型的“市”即現在的集貿市場。因此絲綢之路給大唐帝國帶來的收益是難以想象的，唐玄宗“稅商胡以供四鎮”。這時候的貨币主要是銅錢和絹帛，無論重量還是體積都非常的大，古代的交通條件又差，靠着駱駝、馬的交通工具運輸又非常的顯眼。因此如何避免經商時攜帶許多貨币帶來的不便以及危險呢？這顯然是大唐社會重要的一個社會問題。
大唐是我國商品經濟發展的一個重要時期，商品經濟的發展導緻了貨币的嚴重缺乏。這是由于那些原因産生的呢？建中元年(780年)，由宰相楊炎建議推行的兩稅法，實質上就是以戶稅和地稅來代替租庸調的新稅制。
兩稅法使得農民的賦稅簡化爲地稅和戶稅兩種，地稅征糧，戶稅征錢，分夏、秋兩季繳納。采用以錢定稅、以錢完稅，擴大了貨币流通的範圍，增加了社會對貨币的需求。所以，兩稅法的實行是當時錢币不足問題的直接原因之一。
實行兩稅法之後，“唐政府歲斂錢二千五十餘萬，米四百餘萬解以供外；錢九百五十餘萬，米千六百餘萬解，以供京師。”此時國家的收入中都是錢币，必然需要大量的貨币。同時兩稅法的實行擴大了商品流通的範圍，特别是邊緣地方的農村，爲了繳稅，必須把自家生産的農産品換成錢币，因此錢币開始流向了邊遠地區。
大唐的佛道非常的盛行，大量的佛像禮器制作需要大量的銅，如“皇太子奉爲二聖于西明寺造鍾銅一口，可一萬斤”。代宗時，“五台山有金閣寺，鑄銅爲瓦，塗金十上，照耀山谷，計錢巨億萬”。由此可見大唐的銅的消耗量是非常的大的，再加上當時的開采水平并不算高，這就勢必導緻錢币的鑄造量，從而導緻錢荒。
銅荒的出現使銅的價格上漲，不少人常常銷錢爲器從中牟取暴利，無疑又加劇了鑄币數量的缺乏。在此萬不得已情況下，當時商人、諸軍、諸使富豪之家到長安進行貿易，就不用“以貨易貨”的笨重辦法，改用“貨物交換，價格計算”，“互開證券”，“輕裝趨四方，合券乃取之”，這就促使了飛錢的産生。
以上三點，是促使了櫃坊和飛錢産生的原因。簡單的說就是：首先國家重視商業，保護商業，當時的商人是非常活躍的，這促使了當時商業城市的崛起及商品經濟的發達。但是商人要經商外出購買足夠的貨物身上必須帶足夠的錢财，但是無論是銅錢還是絹帛，重量和體積都非常的大，一方面是運輸不方便，另一方面在長途跋涉的過程中引來盜賊。最後一個原因就是當時貨币的不足也是産生飛錢和櫃坊的一個原因，而飛錢和櫃坊的産生很大程度上緩解了這個壓力。
顯而易見，商人對于自己身上有過多的錢肯定不會放心的。不妨設想一下，他們賺了錢之後放在親人那，但是如果到遠處經商的話也不方便，時間長了也不會放心。因此，類似以後錢莊的櫃坊就因應而生了。
櫃坊的産生和大唐的商人居住、存貨、交易邸店有關。邸店是怎麽樣的呢？“唐汴州西有闆橋店，店娃三娘子者，不知和從來，寡居，年三十餘，無男女，亦無親屬，有舍數間，以鬻餐爲業。……遠近行旅多歸之”。
大唐法律規定，“邸店者，居物之處爲邸，沽賣之處爲店”。可知邸店是貨物存放和沽賣合一甚至吃食的地方，其服務對象是流動的商人。唐都長安西市是大商人窦乂的活動場所，他發現賺商人的錢比一般百姓容易，于是在西市“造店二十餘間，當其要害，日收利數千，甚獲其要。店今存焉，号窦家店”。長安東市的一平民王布，見開邸店有利可圖，也開始效法。由于商人運輸錢帛不便，看到貨物是可以存放的，很快他們也把錢币存在某家他們可以信任的邸店裏，也是很正常的事，于是儲存并支付錢币的櫃坊就從邸店中分化出來了。
後世關于櫃坊的記載是在唐德宗時期，唐德宗建中二年(781)五月，藩鎮叛亂，以軍興籌措軍費，先是增稅、減俸以助軍。但仍然是“軍興庸調不給”，于是德宗納太常博士韋都賓、陳京言：“請借京城富商錢，大率每商留萬貫，餘并入官，不一二十大商，國用濟矣”。因此，德宗“诏京兆尹(韋祯)、長安、萬年令大索京徽富商，刑法嚴峻，長安令薛蘋荷校乘車，于坊市搜索，人不勝鞭答，乃至自隘。京師嚣然，如被盜賊。搜括既畢，計其所得才八十萬”。于是京兆尹韋祯，“又取徽櫃質庫法拷索之，才及二百萬。”
這是關于德宗時期關于櫃坊的記載。于是便産生了爲客商進行信貸服務與收取櫃租的辦法。大唐發生了和櫃房有關的故事。前面故事情節不再贅述，當張老給了韋義1000萬錢，讓他憑信物到揚州北邸賣藥王老家取錢，韋義當然是将信将疑。後來家道衰落時，便出現了下面這一情況。或曰“取爾許錢，不持一字，此帽安足信？”既而困極，其家強逼之曰：“必不得錢，亦何傷？”乃往揚州……有小女出青布帏中曰：“張老常過，令縫帽頂，其時無皂線，以紅線縫之，線色手蹤，皆可自驗。”因取看之，果是也。遂得載之。
從這個故事中可以看出邸店還有副業，該店主要是經營藥材，同時它又兼營櫃坊，同時也可以看出揚州是大唐商賈雲集的城市，邸店、櫃坊自然不少。櫃房的出現使商人避免了長途運輸錢帛的勞苦與風險，對商業的發展也起了重要的作用。櫃坊新的經營方式也爲飛錢的産生奠定了基礎。
櫃坊取錢是需要信物的和相當的錢數，這和後世的彙票差不多。因此最早的飛錢可能是由于某家櫃坊開出，然後憑信物到另一處的經營地去取錢。據記載約出現于唐憲宗元和初年。“時商賈至京師，委錢諸道進奏院及諸軍、諸使富家，裝趨四方，合券乃取之，号‘飛錢”。“飛錢”者，系彙兌間的形象化比喻。
飛錢的出現是唐中期财政制度改革引起的商業發展的結果。櫃坊這種新的經營方式馬上吸引了當權者，政府機構紛紛仿效。唐憲宗元和七年，鹽鐵使王幡“奏商人于戶部、度支、鹽鐵三司飛錢，謂之變換”。
這樣戶部、度支、鹽鐵等機構就成爲看商人交納錢帛的保證人，商人相信政府的信譽。官府的主要的辦事機構是進奏院等機關，這些機構可以說是一個中轉機構，即要給中央置辦物資并聯系公務，因此常常需要錢。因此當當權者看到櫃坊和飛錢這個模式後，開始還是支持的。全國各地的商人可以将自己的錢币交給各道的進奏院或者各藩節度使衙門，然後進走遠或者節度使出一份證據，即所謂的“券”。一半券交給商人，另一半則留在進奏院或者節度使那，商人可以憑借這半張券與另外一半可以重合的話，那就可以取錢了。因爲飛錢的這個特點就是方便了政府，同時也方便了商人，這個階段飛錢發展非常迅速的一個階段。
不過飛錢的發展并不是順風順水的。元和六年，政府出了一條禁令：“公私交易十貫錢以上，即兼用匹段，委度支、鹽鐵使及京兆尹即具作分數條流聞奏，茶商等公私便換見錢，并須禁斷。”
當時飛錢的業務隻與進奏院，諸使、諸軍、富家有關，不是中央政府經營的，政府正令禁斷，說明此事與政府的貨币政策有關，但此令實行僅一年即行開禁。由此可知禁斷政策是失敗的。
簡單的分析下原因，商品經濟的發展，社會上所需要的貨币量也會随之增加。因此靠傳統方式冶銅鑄錢已經不能滿足日常需要，便出現了錢荒的結果。政府爲了解決這個問題也隻有強制用行政手段幹涉經濟活動，于是就發生了以上的事。但是政府的很快就覺得這項措施不可取，也就是說失敗了。究其原因：第一、禁約遭到商人對抗，采取“家有滞藏”的辦法，使京師的貨币更加不足。第二，諸使、諸司與商人同一步驟，使商人“逐時收貯、積藏私室”。禁止彙兌後貨币流通速度減低，實施禁斷後商人必須運錢出京，則京城貨币量減少，勢必引起重錢輕物而物價大跌，朝廷知禁斷飛錢的失策後，飛錢制度又恢複起來，與以前不同的是這種彙兌業務爲中央政府三司所壟斷。
飛錢恢複後，剛開始商人很少去三司飛錢，于是戶部尚書王幡等人想起了“變換”的信貸擔保作用，建議說：京都時用，多重見錢。官中支記，近日殊少，蓋緣比來不許商人變換，因茲家有滋藏，所有物價轉高，錢多不出。臣等今天商量，伏請令商人，于三司任變換。三司壟斷飛錢的目的，除解決京師錢币不足外，便于各道稅收彙解長安，可免運輸的勞累。
這就是說：商人可以任意到戶部、度支、鹽鐵三司，即财政機構進行申辦“飛錢”的手續，三司所開出來的變換收據，本身便起了貨币的作用。國家不等采銅鑄錢工作的完成便先有了貨币的支付能力，緩解社會上的貨币需求量。飛錢經過一段時間的起起伏伏，便順利的進入了軌道，因此這是商品經濟發展相适應的，任何阻擋它的發展都是不可能的。
聽了解釋，李曜覺得大唐城市生活中出現邸店、櫃坊、飛錢等内容，對這個時代來說，是前所未有的新生事物。首先櫃坊的産生是大唐商品經濟發展的結果，統治者不在像漢代那樣壓制商人，而是出台了許多保護商人的政策，再加上大唐國内外的貿易日益發展，這時候中國的疆域也是空前的大，運輸錢币的勞累及風險俞高，催生了櫃坊和飛錢。
飛錢産生之初，大多都是商人經營，而不是朝廷。但是飛錢這種先進的經營方式很快就吸引了朝廷，可見櫃坊和飛錢的産生是商品經濟、朝廷及自身優勢等多種因素綜合一起的結果。但是随着三司變換的發展，國家限制了諸道、諸軍、諸使及商人等之外的變換，将飛錢的經營控制在國家的手中。變換飛錢更不能在三司之外發展。因此大唐的飛錢僅限于此，爲能向前進一步的發展，讓人遺憾。
李曜的習慣是，既然知道了他們反對的原因，就不怕找不出讓他們同意的理由。爲此他笑了起來，道：“既然諸公所憂心者，是‘飛錢’之利，不如便由戶部及三司在大唐錢莊派員監督财務，當紙币發行之後，原本此中當屬飛錢之利者，仍交由朝廷，如何？”
你既然喜歡利益，那我就給你利益。不怕你愛财，隻怕你無欲則剛。
要利益，就要同意我的辦法！這，豈不正是李曜最擅長的手段？